清朝官员上朝图
（图源网络）
耗羡归公为何最终未能遏制腐败
——清朝俸禄制度改革谈（三）
刚于去年末以85岁高龄去世的著名美国汉学家史景迁，曾对雍正皇帝实行“耗羡归公”有过高度评价：“雍正即位之初的满清实已浮现官僚组织膨大腐败、农民生活水平恶化的危机。由于雍正即位时正处于政治历练、精神与人格上的成熟阶段（45岁），因此得以精准的分析问题并有魄力的作出应对。他的改革同时包含力行整顿与和现实的妥协（如火耗归公与养廉银）。”
著有《中国反贪史》一书的王春瑜先生对雍正“耗羡归公”改革也给予了高度评价：“这种以地方行政官为发放重点，银数按职官地位的轻重和事务繁简而定的养廉银制度的实施，使地方官们有了合法的经常性的经费来源，使长期以来漫无限制的私征加派受到约束，吏治有所澄清，清廷财政状况有所好转，农民负担有所减轻，为清政权的进一步发展开创了新的局面。”
对雍正实行耗羡归公和养廉银制度，历史学者多有肯定，大致有以下几个方面。
第一、吏治有所澄清。雍正帝除了用严刑峻法来对付贪官污吏外，还通过实施耗羡归公和发放养廉银，增加了大小官员的薪俸收入和地方财政经费，从而打掉了他们恣意贪污苛索的种种借口。在雍正帝的威严执政和妥善管理之下，清初吏治状况一度好转。具体表现在：大小官吏之间的各种馈送和陋规多被禁革；随着生活条件的改善，多数官吏能勤于职守，办事用心，使中央的各项决策得以较好的贯彻；软硬兼施之下，贪污案件明显减少。雍正晚年，曾对该政策实施十多年的情况作过总结，并作了谨慎的估计：“自行此法以来，吏治稍得澄清，闾阎咸免扰累，此中利益乃内外之所共知共见者”，其中的“吏治稍得澄清”应该是符合史实的。
第二、财政有所好转。在养廉银制度实施的头几年里，各省各地归公的耗银主要用于弥补藩库银粮的亏空，故历时不久，山西、河南、山东等省的财政亏空即已完补，并有七十多万两耗银的节余，其它省亏空数额也陆续补清。再加上田赋、盐课、关税银两的增加，使清朝的财政状况日益好转。从此，清朝的财政经济开始走上了正常发展的轨道，出现了“库常渐见充裕”的好前景。
第三，民负有所减轻。在实行耗羡归公以前，火耗之重，摊派之多压得广大人民透不过气来，但是耗羡归公以后，各省的耗银普遍降低，一般是加一钱、二钱、个别省份加三钱，后来统一为加一钱。自耗羡归公以后，有谁私自加派，一经查出，将受到严惩，因此，农民身上的负担的确是减轻了一些。
然而，由于时代和阶级性的局限，以及制度本身的缺陷，雍正帝大力倡导的耗羡归公和养廉银制度，最终还是未能遏制清朝官吏的腐败势头。
乾隆七年（1742）四月壬戌科殿试时，乾隆在考题中加入了涉及耗羡的题目，要求论证先皇雍正发起的“耗羡归公”政策的成败得失。乾隆帝继位后，对雍正的“耗羡归公”和养廉银政策颇有异议，认为“耗羡归公”是将陋规合法化为正税，难脱“加赋”、“有损圣德”之嫌，而且养廉银的设立未能有效制止官员贪污，故寄希望于有人能提出解决耗羡征收、设立养廉银及防止官员贪污等一系列现实问题的正确思路与实际方案。
雍正画像和电视剧中雍正形象剧照
乾隆对“耗羡归公”的异议不无道理。首先，公私界限不甚分明。归公的耗羡中包括了官员个人养廉的部分，而养廉银除了官员家用外，还需用于衙门办公的种种支出，形成公中有私、私中有公的混杂局面，为不法官员假公济私提供了条件。这些弊端，在雍正后期就已经显露出来了。
养廉银作为政府给予各级官员的生活补贴，并没有从国家的正项收入中支出，而是用非法征收的耗羡银两来支付，实际上是对“私征加派”的承认，是政府对官吏贪污行为的妥协。这种妥协的结果导致“耗羡归公必成正项，势将耗羡之外又增耗”成了现实，成了养廉银制度最后失败的祸根。养廉银制度内容的不完善，表现在府县官员的养廉银额数太低，尤其是不入品级的吏胥差役未定给养廉银。于是，他们照旧横行乡里，鱼肉百姓。另外，养廉银和俸禄一样，定制以后永无变化，并没有随经济的发展、物价的提高而增加，给官吏的生活造成一定的困难。
其次，组织机构和制度不健全。从耗羡归公和养廉银制度推行的过程看，雍正帝始终是这一制度的支持者和指导者。正是由于他的坚定和威严，才使得该政策以异乎寻常的速度推向全国，并且很快取得效果。但在实施期间，政府并没有成立系统的专门机构，也没有指定专人负责，缺乏组织制度的保障，而主要依靠雍正帝的意志力来强制推行。所以，致使这个本来就很不严密的制度，随着最高统治者的改变有所改变。他的继任者们虽表面上继续遵循这一制度，但实际上只流于形式。
具有讽刺意味的是，乾隆虽然清醒地看出了“耗羡归公”弊端而有意改正，但实际上也没有找到解决弊端的好办法，没有能遏制侵贪愈众的势头，腐败现象却甚于前朝。乾隆继位后，继承和发展了雍正年间所施行的养廉银制度，并进一步扩大养廉银范围。至乾隆四十七年（1782），地方各级文武官员均享受了养廉银，最高的是各省总督，养廉银岁俸达到13000至20000两。最基层衙门的知府养廉银岁俸达到800—4000两，知县岁俸达到400-2000两。就连佐贰杂职官员养廉银也从每年每人20两的基础上得到了提高，有的能达到数百两不等。但是，乾隆并不像其父那样勤于政事，严于吏治，对官员侵贪的防范有所放松，虽然严办了不少贪官，但还是没能扼制住侵贪愈众的势头，最终出现了如同王亶望、李侍尧、和珅那样的大贪污犯。
总之，清代的耗羡归公和养廉银制度并没有扼制住官吏的侵贪势头，更没能使吏治澄清。王春喻先生在《中国反贪史》中指出：“养廉银制度作为一种调整措施，使地方官员的俸薪大大提高，对侵贪有缓和及限制作用，但还是无法满足其无休止的贪欲。……另外，养廉银制度本身所具有的弱点成了养廉银制度最后失败的祸根。所以，清代的廉俸制度没能成为官吏生活的保障措施，反倒成了官吏侵贪的借口。”
养廉银制度作为清代与正俸并行的俸禄制度，延续了将近二百年之久，对清代影响巨大。以今日之眼光观察雍正的“耗羡归公”改革，不无裨益，如薪俸高低与吏治清浊、税与费等关系。清代耗羡归公和养廉银制度的出现和流失不是偶然的，综观该政策的形成与发展、功过与利弊，我们还是可以从中得到很多有益启示的。
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